Carrera horizontal: cómo se progresa sin cambiar de puesto

TL;DR

• La carrera horizontal permite progresar y cobrar más sin cambiar de puesto, avanzando por grados o tramos.
• La retribuye el complemento de carrera profesional, distinto del complemento de destino y del específico.
• El EBEP la consagró en 2007, pero su implantación es desigual: avanzada en sanidad y en varias comunidades, incipiente en otros ámbitos.
• Premia la trayectoria, la formación y el desempeño, no solo la antigüedad.

Qué es la carrera horizontal

El EBEP distingue dos formas de carrera profesional. La vertical consiste en ascender ocupando puestos de mayor nivel (más complemento de destino y, normalmente, más específico). La horizontal consiste en progresar en el mismo puesto, reconociendo la trayectoria y el desarrollo profesional del funcionario sin necesidad de que cambie de destino.

La carrera horizontal responde a una idea sencilla pero potente: un buen profesional puede querer seguir en su puesto —porque le gusta, porque es donde es más útil, o porque no hay vacantes superiores— sin renunciar a progresar económicamente. Y la Administración tiene interés en retener a ese profesional y en incentivar su mejora continua. La carrera horizontal alinea ambos intereses.

Cómo funciona: grados o tramos

La carrera horizontal se estructura en grados, niveles o tramos sucesivos (la denominación varía según la administración). El funcionario avanza de un tramo al siguiente cuando acredita los requisitos establecidos, que suelen combinar:

• Tiempo de permanencia en el tramo anterior.
• Formación acreditada (cursos, actividades de actualización).
• Resultados de la evaluación del desempeño.
• Otros méritos: participación en proyectos, docencia, publicaciones, implicación en la mejora del servicio.

Cada tramo alcanzado se retribuye con el complemento de carrera profesional, que se consolida: una vez reconocido un grado, se mantiene aunque el funcionario cambie de puesto dentro del mismo cuerpo. Es, por tanto, un derecho personal, no ligado al puesto.

Qué la distingue de la antigüedad

Es fundamental no confundir la carrera horizontal con los trienios. El trienio se devenga por el mero paso del tiempo: es automático. La carrera horizontal, en cambio, exige acreditar méritos y desempeño: no basta con permanecer, hay que formarse y demostrar resultados. En ese sentido, es una de las vías por las que el sistema intenta vincular retribución y desempeño, una asignatura histórica del empleo público español, donde la antigüedad ha pesado tradicionalmente más que el rendimiento.

Esta vinculación es, a la vez, la mayor virtud y la mayor dificultad de la carrera horizontal: exige sistemas de evaluación del desempeño rigurosos y aceptados, que no siempre existen o funcionan bien. Sin una evaluación creíble, la carrera horizontal corre el riesgo de convertirse en una antigüedad encubierta, perdiendo su sentido.

Una implantación desigual

El gran problema de la carrera horizontal es su desarrollo desigual entre administraciones:

• En el personal estatutario sanitario lleva años implantada: los grados de carrera profesional son habituales y forman parte estructural de la nómina del personal del SNS.
• Varias comunidades autónomas la han desplegado para su personal funcionario, con distintos modelos y ritmos.
• En otros ámbitos —incluida buena parte de la Administración General del Estado— su implantación ha sido más lenta o parcial, condicionada por la disponibilidad presupuestaria y por los acuerdos en las mesas de negociación.

Esta heterogeneidad genera situaciones llamativas: dos funcionarios equivalentes pueden tener un recorrido de carrera horizontal muy distinto según la administración en la que trabajen.

La financiación: los fondos adicionales

El despliegue de la carrera horizontal suele financiarse con fondos adicionales autorizados por la Ley de Presupuestos, por encima de la subida general. Implantar los tramos para toda una plantilla tiene un coste estructural que debe encajar en el límite de masa salarial. Esto explica por qué su ritmo depende tanto del contexto presupuestario: en años de restricción, el desarrollo se ralentiza; en años de holgura, se acelera. La negociación colectiva juega aquí un papel central, porque es en las mesas donde se acuerda el destino de esos fondos.

Carrera horizontal y grado personal: no confundir

Conviene distinguir la carrera horizontal del grado personal. El grado personal es una pieza de la carrera vertical: el nivel de complemento de destino consolidado, que actúa como suelo. La carrera horizontal progresa por tramos propios, con su complemento específico de carrera profesional. Ambos pueden coexistir: un funcionario puede tener un grado personal consolidado (vertical) y, además, avanzar en su carrera horizontal. Son dos dimensiones complementarias del desarrollo profesional, no excluyentes.

Cómo se percibe el complemento de carrera

El complemento de carrera profesional, que retribuye los tramos o grados de la carrera horizontal, se percibe como un concepto consolidable que se suma a la nómina una vez reconocido el grado correspondiente. A diferencia del complemento específico de un puesto de mando —que se pierde al dejar el puesto—, el complemento de carrera se mantiene aunque el funcionario cambie de destino dentro de su cuerpo, porque retribuye su desarrollo profesional, no el puesto. Esta característica lo hace especialmente valioso: una vez ganado un tramo de carrera, su retribución acompaña al funcionario con independencia de su movilidad. Por eso, en los ámbitos donde la carrera horizontal está bien implantada (como la sanidad), los grados de carrera son un objetivo profesional claro, comparable en importancia a la consolidación del grado personal en la carrera vertical. Ambos —grado personal y grados de carrera horizontal— son derechos consolidables que blindan retribución a largo plazo.

El reto de la financiación sostenida

La implantación de la carrera horizontal no es un gasto puntual, sino un compromiso retributivo sostenido en el tiempo: una vez que los funcionarios consolidan sus tramos, esos complementos pasan a formar parte estructural de la masa salarial y deben financiarse cada año. Esto explica la cautela de algunas administraciones a la hora de implantarla plenamente: requiere garantizar la financiación no solo el año de arranque, sino de forma permanente y creciente, a medida que más personal va alcanzando tramos superiores. La tensión entre el deseo de modernizar la retribución vinculándola al desarrollo profesional y la necesidad de sostenibilidad presupuestaria a largo plazo es el trasfondo de la implantación desigual de la carrera horizontal. Donde ha existido voluntad política y holgura presupuestaria, se ha desarrollado; donde ha primado la contención, se ha pospuesto o limitado. La carrera horizontal es, en este sentido, un buen indicador del margen presupuestario y de las prioridades de cada administración en materia de personal.

La evaluación del desempeño: la pieza que falta

El talón de Aquiles de la carrera horizontal es la evaluación del desempeño. El modelo supone que el avance por tramos premia, entre otras cosas, los resultados del trabajo; pero evaluar el desempeño de forma rigurosa, objetiva y aceptada por el personal es muy difícil en organizaciones grandes y heterogéneas. Donde no existe un sistema de evaluación creíble, la carrera horizontal corre el riesgo de convertirse en una antigüedad encubierta: todos avanzan por el mero paso del tiempo, desvirtuando su sentido de premiar el mérito y el rendimiento. Implantar evaluaciones del desempeño que distingan realmente el buen trabajo, sin generar arbitrariedad ni conflictividad, es el gran reto pendiente. Algunas administraciones han avanzado con modelos basados en indicadores y en la valoración por superiores y pares; otras apenas han desarrollado la evaluación, lo que limita el alcance real de su carrera horizontal.

El efecto en la retención del talento

Una de las funciones más valiosas de la carrera horizontal es la retención del talento. En perfiles muy cualificados —técnicos, especialistas, profesionales sanitarios—, la imposibilidad de progresar sin ascender a puestos de gestión puede empujar a los mejores profesionales hacia el sector privado o hacia puestos directivos para los que no siempre tienen vocación. La carrera horizontal ofrece una alternativa: progresar siguiendo siendo un buen técnico o un buen profesional asistencial, sin tener que abandonar la actividad en la que se es competente. En sectores como la sanidad, donde la fuga de profesionales es un problema, esta función de retención es especialmente importante, y explica por qué fue precisamente el ámbito sanitario el primero en consolidar la carrera profesional.

Carrera horizontal y modernización del empleo público

Más allá de la retribución, la carrera horizontal forma parte de un debate más amplio sobre la modernización del empleo público: cómo pasar de un modelo basado casi exclusivamente en la antigüedad y la promoción vertical a uno que reconozca el desempeño, la formación continua y la implicación. La carrera horizontal es uno de los instrumentos de ese cambio cultural, junto con la evaluación del desempeño, la dirección pública profesional y la digitalización de los procesos. Su desarrollo desigual refleja precisamente las dificultades de esa transformación: cambiar la cultura retributiva de la función pública es lento y requiere consenso en las mesas de negociación, pero es una de las palancas con más recorrido para mejorar la eficacia del sector público.

Conclusión

La carrera horizontal es una de las reformas con más potencial del EBEP: ofrece progresión retributiva a quien no quiere o no puede ascender de puesto, y vincula la retribución a la formación y al desempeño, intentando corregir el peso excesivo de la antigüedad. Su gran asignatura pendiente es la implantación homogénea y la evaluación creíble: mientras en sanidad y en algunas comunidades es una realidad consolidada, en otros ámbitos sigue siendo un derecho de desarrollo desigual, y su eficacia depende de que la evaluación del desempeño funcione de verdad. Es, probablemente, una de las palancas con más recorrido para modernizar el empleo público.