TL;DR
- La carrera horizontal permite progresar en retribución sin cambiar de puesto ni ascender en jerarquía, reconociendo la trayectoria y el desempeño dentro del mismo nivel.
- El EBEP la prevé desde 2007 pero la delega en cada Administración, lo que ha generado una fragmentación notable entre comunidades autónomas.
- Algunas comunidades tienen sistemas consolidados con varios grados reconocidos; otras apenas han aprobado normas básicas sin aplicación efectiva.
- Los criterios de evaluación, los períodos de consolidación y el peso económico de cada grado varían de forma sustancial según el territorio.
- La carrera horizontal es uno de los elementos del EBEP con mayor brecha entre el diseño legal y la implantación real.
Qué es la carrera horizontal y por qué importa
La carrera administrativa tradicional en España se ha articulado casi exclusivamente sobre dos ejes: el ascenso jerárquico (pasar de un puesto de menor a mayor nivel de complemento de destino) o la integración en un cuerpo superior mediante promoción interna. Ambas vías implican o bien un cambio efectivo de puesto o bien superar un proceso selectivo adicional.
El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante la Ley 7/2007 y refundido en el Real Decreto Legislativo 5/2015, introduce un tercer eje: la carrera horizontal. La idea central es que un funcionario pueda progresar en reconocimiento y en retribución sin necesidad de cambiar de puesto, de cuerpo ni de nivel. La progresión reconoce el tiempo de servicio efectivo, la formación acumulada, la evaluación del desempeño y la contribución a los objetivos del servicio.
Desde la perspectiva del empleado público, la carrera horizontal es relevante porque resuelve una disfunción histórica: el sistema anterior penalizaba a quienes elegían quedarse en un puesto técnico de calidad sin ambiciones jerárquicas, al no ofrecerles ninguna palanca de crecimiento retributivo más allá de los trienios. Desde la perspectiva de la Administración, ofrece un instrumento para retener talento especializado y para vincular una parte del salario al desempeño real.
La dificultad está en la implantación. El EBEP fija el marco básico pero delega en cada Administración el diseño concreto del sistema: cuántos grados tiene, qué criterios puntúan para avanzar, cuál es el peso económico de cada grado y cómo se evalúa el desempeño. El resultado, casi dos décadas después, es una dispersión territorial significativa.
El marco legal: qué dice el EBEP
El EBEP establece que la carrera horizontal consiste en el ascenso de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Fija que el avance en la carrera horizontal se producirá en función de la evaluación del desempeño, la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño.
La norma añade que las Administraciones Públicas establecerán sistemas de evaluación del desempeño que incluirán la medición de resultados y la calidad en la prestación de los servicios encomendados. Es, por tanto, una habilitación genérica: el legislador define el objetivo y los criterios orientadores, pero no concreta los mecanismos de aplicación.
Esta arquitectura normativa tiene consecuencias directas. A diferencia de otros aspectos del empleo público donde la norma básica estatal es de aplicación directa y uniforme, la carrera horizontal solo existe donde la Administración correspondiente ha aprobado su propio sistema. Donde no hay regulación autonómica o local desarrollada, el derecho del funcionario a la carrera horizontal queda en suspenso, pendiente de un desarrollo normativo que en muchos casos no ha llegado.
La dispersión entre comunidades autónomas
El panorama comparado entre comunidades autónomas refleja tres situaciones diferenciadas.
Comunidades con sistemas activos y consolidados
Algunas comunidades autónomas aprobaron sus leyes de función pública propias en los años inmediatamente posteriores al EBEP y pusieron en marcha sistemas de carrera horizontal con varias fases o grados, criterios de evaluación operativos y complementos retributivos vinculados. En estos casos, los funcionarios han podido progresar a lo largo de los años por los distintos grados y perciben ya un complemento específico o de carrera diferenciado según su nivel de progresión.
Los sistemas más maduros suelen compartir algunas características: diferenciación entre cuatro y seis grados de carrera, peso significativo de la antigüedad en el puesto y la formación acreditada entre los criterios de avance, y vinculación de una parte menor pero no simbólica de la progresión a la evaluación del desempeño. La evaluación del desempeño es, en casi todos los casos, el elemento más polémico y el que genera más litigiosidad, dado que los criterios de medición son difíciles de objetivar en puestos administrativos.
Las comunidades del País Vasco, Navarra, Cataluña y Madrid figuran entre las que han desarrollado sistemas más completos, aunque con diferencias de diseño entre sí. El País Vasco y Navarra cuentan con regímenes propios de función pública que les otorgan mayor autonomía de diseño. Cataluña aprobó una ley de función pública propia que desarrolla de forma explícita la carrera profesional. Madrid ha avanzado en la implantación a través de acuerdos con los sindicatos representativos en el sector público autonómico.
Comunidades con desarrollo normativo parcial
Un segundo grupo de comunidades ha aprobado normativa de carrera horizontal, pero con aplicación efectiva incompleta o circunscrita a colectivos concretos (con frecuencia, el personal sanitario o el docente). En estos casos existe el marco legal pero no se ha extendido a todos los cuerpos y escalas de la Administración general autonómica.
Esta situación parcial genera asimetrías internas: un médico del servicio de salud puede acceder a un sistema de carrera con varios niveles reconocidos mientras que un técnico de la administración general del mismo gobierno autonómico no dispone de mecanismo equivalente. Las razones son principalmente presupuestarias (el coste de implantar el sistema de forma universal es elevado) y de negociación sindical (los colectivos con mayor capacidad de presión han conseguido antes el reconocimiento de sus sistemas específicos).
Comunidades sin implantación efectiva
En el extremo opuesto, hay comunidades donde la carrera horizontal no ha pasado del plano declarativo. La norma estatal básica está vigente, pero sin desarrollo autonómico propio el sistema no puede aplicarse. Los funcionarios de estas Administraciones siguen sin acceso a este instrumento de progresión.
Las razones son variadas: en algunos casos la restricción presupuestaria ha bloqueado cualquier negociación; en otros, la agenda política ha priorizado otras reformas; en otros, la complejidad técnica de diseñar sistemas de evaluación del desempeño creíbles ha llevado a aplazar indefinidamente la implantación.
Los criterios de evaluación: el nudo del problema
Independientemente del grado de implantación, el elemento más complejo en el diseño de la carrera horizontal es la evaluación del desempeño. El EBEP la exige como criterio de progresión, pero la Administración española carece de una tradición consolidada en la medición sistemática de resultados individuales.
Los sistemas que funcionan han optado mayoritariamente por soluciones pragmáticas: otorgar un peso mayoritario a criterios objetivables como la antigüedad en el puesto, las horas de formación acreditadas o la participación en proyectos concretos, y reservar un porcentaje menor para una evaluación de desempeño más cualitativa. De este modo se reduce la litigiosidad al tiempo que se mantiene el vínculo formal con el principio de mérito y evaluación que exige la norma básica.
Los sindicatos del sector público han apoyado en general los sistemas que dan más peso a la antigüedad y la formación, por ser más predecibles y menos susceptibles de uso discrecional por parte de los gestores. Las organizaciones de gestión pública han insistido en que el componente de evaluación real debe tener un peso suficiente para que el sistema no se convierta en un mero complemento de antigüedad con otro nombre.
El coste presupuestario como freno estructural
La implantación de la carrera horizontal tiene un coste presupuestario directo. Cada grado adicional reconocido supone un incremento en la masa salarial que debe financiarse con cargo al presupuesto de la Administración correspondiente. En un contexto de restricción del déficit y de reglas fiscales europeas, muchas comunidades han pospuesto la implantación o la han limitado al argumentar la inviabilidad financiera.
Este argumento tiene recorrido real en las comunidades con mayor presión fiscal o con estructuras de gasto público más rígidas. Sin embargo, en otros casos ha operado como justificación cómoda para no afrontar la complejidad política de negociar con los sindicatos un sistema que necesariamente distribuirá los avances de forma diferenciada entre empleados.
La paradoja es que aplazar la carrera horizontal también tiene costes: la Administración pierde atractivo como empleador para perfiles técnicos especializados, la rotación entre puestos aumenta cuando los funcionarios buscan vías alternativas de progresión económica y el incremento retributivo acaba canalizándose de todos modos por vías menos transparentes, como ampliaciones del complemento específico no vinculadas a criterio alguno.
Diferencias con la carrera vertical y la promoción interna
Conviene situar la carrera horizontal en el conjunto del sistema de progresión funcionarial para entender qué ofrece que los instrumentos anteriores no cubran.
La carrera vertical tradicional requiere acceder a puestos de mayor nivel de complemento de destino, lo que habitualmente implica someterse a convocatorias de concurso de traslados o de libre designación, competir con otros funcionarios y, con frecuencia, asumir responsabilidades de gestión que no todos los perfiles quieren o están preparados para ejercer. Es una carrera basada en la movilidad funcional y jerárquica.
La promoción interna permite pasar a un grupo de clasificación superior superando un proceso selectivo. Es la vía más exigente porque requiere preparar y superar una oposición o concurso-oposición, aunque con requisitos de acceso más favorables que los externos. No todos los funcionarios tienen ni la disposición ni las condiciones para afrontar este proceso.
La carrera horizontal, en cambio, no exige cambiar de puesto ni superar nuevas pruebas selectivas. Es la única vía de progresión diseñada para el funcionario que quiere permanecer en su puesto especializado y ser reconocido por hacerlo bien durante un período prolongado. Su ausencia o implantación deficiente convierte los trienios en el único mecanismo automático de reconocimiento de la trayectoria, lo que es insuficiente.
Preguntas frecuentes
¿Qué diferencia hay entre carrera horizontal y trienios? Los trienios reconocen exclusivamente la antigüedad: cada tres años de servicio efectivo en cualquier Administración, el funcionario percibe una cantidad fija adicional. La carrera horizontal es un sistema más complejo que puede incorporar la antigüedad como criterio, pero también la formación, la evaluación del desempeño y otros factores. La retribución asociada a la carrera horizontal suele ser mayor que la de un trienio y está vinculada al sistema de cada Administración.
¿Puede un funcionario de una comunidad autónoma reclamar la carrera horizontal si no está implantada? No directamente, porque el EBEP delega el desarrollo en cada Administración. Si la comunidad autónoma no ha aprobado su propio sistema, el funcionario no puede reclamarlo como derecho subjetivo exigible ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque sí puede participar en la negociación colectiva para impulsar su implantación.
¿La carrera horizontal se traslada si el funcionario cambia de Administración? En general no, porque los sistemas son propios de cada Administración y no están homologados entre sí. Un funcionario que haya alcanzado el tercer grado de carrera en una comunidad autónoma y se traslade a la Administración General del Estado o a otra comunidad deberá adaptarse al sistema del nuevo destino, que puede no reconocer los grados anteriores.
¿La evaluación del desempeño es obligatoria para progresar? Depende del diseño de cada Administración. El EBEP lo incluye como criterio orientador, pero los sistemas implantados varían en el peso que le asignan. Algunos han optado por sistemas donde la evaluación tiene un peso muy reducido (inferior al 20 %) para minimizar conflictos, mientras que otros la sitúan como criterio determinante.
¿Qué colectivos suelen tener antes implantada la carrera horizontal? El personal sanitario (médicos, enfermeras, técnicos) y el docente han sido históricamente los primeros en obtener sistemas de carrera profesional propios, dado su mayor capacidad de negociación y la existencia de modelos de referencia en otros sistemas sanitarios y educativos europeos. La extensión a la administración general ha sido más lenta y desigual.
Fuentes
- Estatuto Básico del Empleado Público, Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (texto refundido). Artículos relativos a la carrera profesional y la evaluación del desempeño.
- Leyes de función pública de las comunidades autónomas con desarrollo propio de la carrera horizontal.
- Informes de seguimiento de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre el desarrollo del EBEP.
Para el detalle de las fuentes utilizadas en este observatorio: /datos/fuentes.
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