Silencio administrativo

Qué es

El silencio administrativo es el efecto jurídico que produce la falta de resolución expresa de la Administración en el plazo legal correspondiente. Se entiende que la solicitud queda estimada o desestimada según el procedimiento concreto, evitando que el ciudadano quede indefenso ante la inactividad administrativa.

Está regulado en los artículos 24 a 25 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común.

Tipos

El silencio administrativo puede ser:

Silencio positivo (estimatorio)

La falta de resolución se entiende como estimación de la solicitud: el ciudadano obtiene lo que pidió, igual que si la Administración hubiera resuelto favorablemente.

Es la regla general en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo:

• Procedimientos que comportan transferencia de facultades del dominio público o sobre el servicio público.
• Procedimientos relativos al derecho de petición.
• Procedimientos cuya estimación implique adquisición de derechos contra terceros o contra el medio ambiente.

Silencio negativo (desestimatorio)

La falta de resolución se entiende como desestimación: el ciudadano puede acudir al recurso administrativo o al contencioso-administrativo en plazo.

Aplica en:

• Recursos administrativos (de alzada, de reposición): el silencio es negativo.
• Procedimientos sancionadores: nunca se reconoce sanción por silencio.
• Procedimientos disciplinarios del personal.
• Procedimientos específicos previstos por norma sectorial.

Plazos

Los plazos para resolver son los fijados por la norma del procedimiento. En su defecto:

• Tres meses en general.
• Seis meses en supuestos tasados (procedimientos complejos).
• Plazos específicos en cada norma sectorial.

Si la Administración no resuelve en plazo, opera el silencio.

Efectos

Silencio positivo

Produce los mismos efectos que una resolución expresa estimatoria:

• El derecho del solicitante se entiende reconocido.
• La Administración debe respetar el acto presunto.
• Si posteriormente quiere revocarlo, debe seguir el procedimiento de revisión de oficio con todas sus garantías.

Silencio negativo

Produce un efecto procesal, no material:

• El plazo para recurrir se computa desde el momento del silencio.
• El recurrente puede acudir al recurso administrativo o contencioso correspondiente.
• La Administración mantiene la obligación de resolver expresamente.

Obligación de resolver

La Administración tiene siempre la obligación de resolver expresamente, incluso cuando ya ha operado el silencio. La falta de resolución expresa:

• No exime del deber legal de resolver.
• No permite a la Administración modificar libremente los efectos del silencio positivo si éste se ha producido.
• Puede dar lugar a responsabilidad del empleado público por incumplimiento del deber de resolver.

Acreditación

El silencio positivo se acredita mediante:

• Solicitud de certificado ante el órgano competente.
• Si el órgano no expide el certificado en plazo, acto presunto firme y eficaz.
• Resoluciones jurisprudenciales que han confirmado el silencio positivo cuando concurren los presupuestos legales.

Excepciones generales

El silencio positivo no aplica:

• Cuando una norma con rango de ley lo excluye expresamente.
• En procedimientos sobre dominio público y otros bienes públicos.
• En procedimientos disciplinarios y sancionadores.
• En revisiones de oficio de actos firmes.
• En recursos administrativos.

En estos casos, el silencio es siempre negativo.

Aplicación al empleo público

En el ámbito del empleo público, el silencio administrativo opera con frecuencia en:

• Solicitudes de permisos y excedencias: silencio positivo o negativo según la modalidad.
• Reconocimientos de servicios previos: silencio positivo general.
• Solicitudes de comisión de servicios: variable según norma.
• Recursos administrativos contra resoluciones de procesos selectivos: silencio negativo.
• Sanciones disciplinarias: nunca por silencio.

El régimen exacto lo fija la norma específica de cada procedimiento. La regla general es la del artículo 24 de la Ley 39/2015.

Procedimientos iniciados de oficio

Cuando el procedimiento se inicia de oficio (no a solicitud del interesado):

• Caducidad del expediente si afecta a derechos del ciudadano y se incumple el plazo.
• Archivo de las actuaciones.
• No aplica el silencio positivo o negativo como tal: se aplica la figura específica de la caducidad.

Esta diferencia es importante para entender los procedimientos sancionadores y disciplinarios: si no se resuelven en plazo, caduca el expediente, no se aplica silencio.

Reforma y debate

El régimen del silencio administrativo ha sido objeto de debate doctrinal:

• A favor: garantía del ciudadano frente a la inactividad.
• En contra: posibles abusos por silencio positivo en supuestos no previstos legalmente.
• Reformas sucesivas han ido restringiendo los supuestos de silencio positivo y reforzando la obligación de resolver expresamente.

La tendencia actual es reducir la dependencia del silencio mediante la mejora de plazos de resolución y la automatización de procedimientos sencillos.