El personal directivo profesional: la dirección pública entre la política y la función pública

El personal directivo profesional es una de las grandes apuestas del Estatuto Básico del Empleado Público que, sin embargo, sigue siendo una asignatura pendiente. La idea es potente: crear una capa de directivos públicos profesionales —seleccionados por competencia, con autonomía de gestión y responsabilidad por resultados— que ocupe el espacio entre el nivel político (que fija las directrices) y el nivel funcionarial (que ejecuta). Conviene entender qué previó el EBEP, por qué es relevante y por qué su implantación en España ha sido limitada.

La idea: profesionalizar la dirección pública

El TREBEP define al personal directivo como el que desarrolla funciones directivas profesionales en las administraciones públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada administración. La filosofía es la de la dirección pública profesional: que quienes dirigen organismos, unidades y programas públicos sean profesionales seleccionados por su competencia y capacidad, no por afinidad política, y que rindan cuentas por los resultados de su gestión. Es un modelo extendido en muchos países y que la OCDE y los organismos internacionales recomiendan como factor de eficacia de las administraciones.

Los principios que el EBEP fija

El TREBEP establece varios principios para el personal directivo profesional:

Su designación debe atender a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y llevarse a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y la concurrencia. Es decir, no debería ser una designación puramente discrecional, sino basada en la competencia profesional.

Está sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados. La rendición de cuentas por resultados es consustancial a la figura.

Su régimen específico (condiciones de empleo, retribución, cese) lo desarrolla cada administración en sus normas.

Por qué su desarrollo ha sido incompleto

Pese a estar previsto desde 2007, el personal directivo profesional apenas se ha desarrollado de forma homogénea en España. Las causas son varias. La principal es la resistencia a acotar la discrecionalidad en el nombramiento de los altos puestos de gestión: profesionalizar la dirección pública implica que los gobiernos renuncien a designar libremente a los directivos, lo que choca con prácticas arraigadas. A ello se suma la falta de un marco legal completo que defina con claridad el estatuto del directivo (su selección, su evaluación, su cese, su retribución) de forma generalizada. El resultado es que muchos puestos de alta dirección se siguen cubriendo por libre designación entre funcionarios o por nombramiento de altos cargos, sin el filtro de competencia profesional que la figura del directivo pretendía introducir.

Algunas administraciones y, sobre todo, ciertos entes y organismos (agencias, entidades públicas empresariales) han avanzado más en la profesionalización de su dirección, pero no existe un modelo común consolidado para el conjunto del sector público.

La diferencia con el alto cargo y con el funcionario

Conviene situar al directivo profesional frente a las figuras vecinas. El alto cargo (ministro, secretario de Estado, subsecretario, director general) ocupa la cúspide y tiene un componente político o de confianza; se nombra por el Gobierno. El funcionario de carrera accede por oposición y ocupa los puestos de la estructura, hasta las jefaturas. El directivo profesional se situaría entre ambos: dirigiría con autonomía profesional, seleccionado por competencia, rindiendo cuentas por resultados, sin ser ni un cargo político ni un funcionario en un puesto ordinario. En la práctica, ante la falta de desarrollo de la figura, ese espacio lo ocupan a menudo los propios funcionarios (por libre designación) o los altos cargos.

Por qué importa para la modernización

El desarrollo del personal directivo profesional se considera una de las palancas de modernización del empleo público. Una dirección pública profesional, estable frente a los cambios políticos y responsable por resultados, mejora la continuidad de las políticas, la eficacia de la gestión y la rendición de cuentas. Su ausencia, en cambio, perpetúa la politización de la alta gestión y la falta de incentivos a la mejora. Por eso la reforma de la función pública incluye, de forma recurrente, la reivindicación de impulsar la dirección pública profesional como uno de los cambios estructurales pendientes.

Un ejemplo de lo que aporta

Para ilustrar el potencial de la figura: imagina la dirección de una agencia pública que gestiona un servicio complejo. Si esa dirección la ocupa un directivo profesional seleccionado por su competencia técnica y de gestión, con un mandato y objetivos definidos y una evaluación por resultados, es más probable que la agencia funcione con criterios de eficacia y continuidad, al margen de los vaivenes políticos. Si, en cambio, la dirección se cubre por designación política o por libre designación sin filtro de competencia, la gestión queda más expuesta a los cambios de gobierno y a criterios ajenos a la eficacia. La figura del directivo profesional busca, precisamente, lo primero.

Modelos comparados: cómo lo hacen otros países

La profesionalización de la dirección pública no es una idea española aislada: muchos países la han desarrollado con modelos consolidados que sirven de referencia. En el ámbito anglosajón existen cuerpos de altos funcionarios directivos (como el Senior Executive Service) seleccionados por competencias de gestión y evaluados por resultados, con cierta estabilidad frente a los cambios de gobierno. Otros países europeos han creado figuras de directivo público con estatuto propio, contrato por objetivos y mecanismos de rendición de cuentas. El denominador común de estos modelos es que separan la dirección profesional (estable, por competencia, responsable por resultados) del nivel político (que fija las directrices y cambia con los gobiernos), de modo que la gestión gane continuidad y eficacia. España, pese a haber previsto la figura en el EBEP, no ha consolidado un modelo equivalente para el conjunto del sector público, lo que la sitúa por detrás de muchos países de su entorno en la profesionalización de su alta gestión. Esta comparación explica por qué los organismos internacionales recomiendan recurrentemente a España avanzar en su dirección pública profesional.

Qué cambiaría una dirección pública profesional consolidada

Imaginar una dirección pública profesional plenamente desarrollada ayuda a entender lo que está en juego. Los puestos de alta gestión —direcciones de organismos, de unidades complejas, de programas— se cubrirían mediante procesos competitivos que valoraran la competencia técnica y directiva, no la afinidad. Los directivos tendrían un mandato y unos objetivos definidos, una cierta estabilidad para poder ejecutarlos y una evaluación por resultados que condicionara su continuidad. Esto aportaría continuidad a las políticas públicas frente a los vaivenes electorales, incentivaría la mejora de la gestión y reforzaría la rendición de cuentas. La resistencia a este modelo procede, sobre todo, de la renuncia que implica para los gobiernos a designar libremente la alta gestión; pero su ausencia perpetúa la politización de la dirección y la falta de incentivos a la eficacia. Por eso el desarrollo del personal directivo profesional figura, una y otra vez, entre las reformas pendientes del empleo público español, como una de las que mayor impacto tendría en la calidad de la gestión pública. Mientras no se aborde, el espacio directivo seguirá ocupándolo la libre designación de funcionarios y los altos cargos, sin el filtro sistemático de competencia que la figura pretendía introducir.

Conclusión

El personal directivo profesional es la figura con la que el EBEP quiso profesionalizar la dirección pública: directivos seleccionados por mérito y capacidad, con autonomía de gestión y responsabilidad por resultados, situados entre el nivel político y el funcionarial. Sus principios —idoneidad, publicidad, concurrencia y evaluación por resultados— apuntan a una alta gestión profesional y estable. Pero su desarrollo en España ha sido incompleto, por la resistencia a acotar la discrecionalidad en los nombramientos y la falta de un marco legal completo, de modo que el espacio directivo lo siguen ocupando en buena medida la libre designación y los altos cargos. Impulsar la dirección pública profesional es una de las reformas pendientes con más potencial para modernizar el empleo público.