Instrucción

Qué es

Una instrucción —también denominada instrucción de servicio— es una norma interna de la Administración por la que un órgano superior dirige la actuación de los inferiores en aspectos organizativos, interpretativos o de aplicación de la normativa, sin efectos directos sobre los ciudadanos.

Está prevista en el artículo 6 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público como uno de los instrumentos de relación entre órganos administrativos del mismo o distinto ámbito.

Naturaleza

Las instrucciones tienen naturaleza:

• Interna: regulan la organización y funcionamiento de la propia Administración.
• Vertical: del superior hacia el inferior jerárquico.
• Vinculante para los órganos destinatarios.
• No normativa: no crean derechos ni obligaciones directos para terceros.
• No requieren publicación general, salvo cuando afectan a los derechos de los ciudadanos.

Contenido típico

Las instrucciones suelen tratar de:

• Procedimientos internos de tramitación.
• Interpretación de normas en su aplicación uniforme por los órganos del organismo.
• Plazos internos de gestión.
• Modelos de actos administrativos a utilizar.
• Protocolos de actuación en supuestos específicos.
• Distribución de competencias o de carga de trabajo.
• Criterios técnicos de gestión.

Forma

Las instrucciones se documentan típicamente como:

• Documento escrito firmado por el órgano competente.
• Circular dirigida a los órganos destinatarios.
• Resolución con vocación interpretativa.
• Nota de servicio para aspectos específicos.

Publicación

A diferencia de las normas reglamentarias, las instrucciones no requieren publicación en el BOE u otro boletín oficial. Suelen difundirse:

• A través de la intranet del organismo.
• Mediante correo electrónico al personal afectado.
• En manuales de procedimientos internos.
• En portales de transparencia cuando afectan a derechos de los ciudadanos (publicación voluntaria).

Algunas Administraciones tienen portales públicos de instrucciones y circulares para facilitar el acceso a esta normativa interna.

Efectos sobre el funcionario

Para el personal funcionario, las instrucciones son vinculantes en lo que respecta a su actividad profesional:

• Deben aplicarse en el desempeño del puesto.
• Su incumplimiento puede constituir falta disciplinaria si la instrucción es razonable y legal.
• Pueden invocarse como criterio interno de actuación.

Sin embargo, si una instrucción contradice una norma de rango superior, el funcionario debe seguir la norma de rango superior: la instrucción no puede prevalecer sobre el principio de jerarquía normativa.

Efectos sobre terceros

Las instrucciones no producen efectos directos sobre terceros:

• No crean derechos subjetivos exigibles.
• No imponen obligaciones a los ciudadanos.
• No son recurribles directamente por los ciudadanos (al carecer de afectación inmediata de sus derechos).

Sin embargo, si la aplicación práctica de una instrucción a un caso concreto afecta a derechos del ciudadano, el acto resultante (el acto administrativo concreto) sí es recurrible. Es decir, la instrucción se impugna indirectamente a través del acto que la aplica.

Diferencia con la circular

Aunque a menudo se usan como sinónimos, la doctrina distingue:

• Instrucción: dirige la actuación en aspectos organizativos o técnicos.
• Circular: comunica criterios interpretativos o decisiones a múltiples destinatarios.

En la práctica, ambas figuras se solapan y los términos se usan indistintamente.

Diferencia con norma reglamentaria

Ámbito de aplicación

Las instrucciones son herramientas habituales en la gestión administrativa:

• AGE: instrucciones de servicio en cada ministerio para procedimientos internos.
• CCAA: análogas en cada consejería.
• Entes locales: bandos del alcalde (que combinan funciones de instrucción y comunicación pública).
• Cuerpos específicos: instrucciones del director general de policía, del director general de tráfico, etc.

Su agilidad las hace especialmente útiles para responder con rapidez a situaciones operativas sin necesidad de norma reglamentaria.

Control judicial

Aunque no son directamente recurribles, los tribunales sí pueden valorar las instrucciones cuando se impugnan los actos que las aplican:

• Si la instrucción es legal, el acto que la aplica se mantiene.
• Si la instrucción es ilegal (contradice norma superior, vulnera derechos), el acto se anula.

Esta vía permite un control judicial indirecto de las instrucciones administrativas.