Acoso laboral en las administraciones públicas: protocolos y vías de denuncia

TL;DR

• El acoso laboral (mobbing) y el acoso sexual en el empleo público están tipificados como falta muy grave en el TREBEP (art. 95.2.b).
• La AGE tiene un Protocolo de actuación frente al acoso laboral aprobado por Resolución de 5 de mayo de 2011.
• Existe Protocolo específico frente al acoso sexual por Resolución de 28 de julio de 2011.
• Las CCAA y entidades locales tienen protocolos paralelos.
• La denuncia puede hacerse ante el órgano competente del organismo, ante Inspección de Trabajo, ante la Autoridad Independiente de Protección del Informante (Ley 2/2023) o ante los tribunales.

Marco normativo

• TREBEP (BOE-A-2015-11719), art. 95.2.b (acoso como falta muy grave).
• Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE-A-2007-6115), art. 7 (acoso sexual y por razón de sexo).
• Resolución de 5 de mayo de 2011 del Protocolo AGE frente al acoso laboral (BOE-A-2011-9311).
• Resolución de 28 de julio de 2011 del Protocolo AGE frente al acoso sexual.
• Ley 2/2023 de protección de informantes contra la corrupción (BOE-A-2023-4513).
• Real Decreto Legislativo 5/2000 sobre infracciones y sanciones del orden social.

Definiciones

Acoso laboral (mobbing)

Conducta abusiva o violencia psicológica realizada de forma sistemática y prolongada en el tiempo contra un empleado, con la intención de minar su autoestima, denigrar su trabajo o forzar su salida del puesto.

Características típicas:

• Persistencia en el tiempo (no episodio aislado).
• Sistematicidad (varias conductas concertadas).
• Asimetría de poder (jerárquica o entre compañeros).
• Daño psicológico demostrable o demostrado.

Acoso sexual

Cualquier comportamiento, verbal o físico, de naturaleza sexual que tenga el propósito o produzca el efecto de atentar contra la dignidad de una persona, en particular cuando se crea un entorno intimidatorio, degradante u ofensivo (LO 3/2007 art. 7.1).

Acoso por razón de sexo

Cualquier comportamiento realizado en función del sexo que produzca el mismo efecto. Incluye trato menos favorable a mujeres por su género.

Protocolo AGE frente al acoso laboral (2011)

Quién puede denunciar

• El propio empleado público afectado.
• Sus representantes sindicales.
• Cualquier persona con conocimiento de los hechos.

A quién se denuncia

• Subsecretaría del ministerio o organismo donde se preste servicio.
• Inspección de los Servicios del departamento.
• Comisión de Investigación específica si se constituye.

Procedimiento

1. Presentación de la denuncia por escrito con descripción de los hechos.
2. Asignación de instructor independiente.
3. Audiencia a las partes y testigos.
4. Información reservada.
5. Propuesta de resolución con medidas correctoras o expediente disciplinario.
6. Notificación a las partes.

Medidas cautelares

Durante la instrucción se pueden adoptar:

• Separación funcional del denunciante y denunciado.
• Cambio de puesto temporal.
• Suspensión cautelar del denunciado en casos graves.

Plazos

• Presentación: en cualquier momento desde los hechos.
• Resolución: máximo 3 meses desde la apertura del procedimiento.

Protocolo frente al acoso sexual (2011)

Similar al de acoso laboral pero con especificidades:

• Confidencialidad reforzada desde la presentación.
• Atención psicológica ofrecida desde el inicio.
• Coordinación con Igualdad del ministerio.
• Medidas de protección específicas para evitar represalias.

Vías de denuncia externas

Inspección de Trabajo y Seguridad Social

Competente cuando el acoso constituye infracción del orden social (RDL 5/2000). Sanciona al organismo o al funcionario responsable con multa.

Autoridad Independiente de Protección del Informante (Ley 2/2023)

Receptora de denuncias por casos de corrupción y, complementariamente, por acoso vinculado a actuaciones contrarias al interés público.

Tribunales

• Tribunal Superior de Justicia (contencioso-administrativo): impugnación de resoluciones administrativas.
• Jurisdicción penal: si el acoso constituye delito (CP arts. 173.1 y 184).
• Tribunal Constitucional: vulneración de derechos fundamentales (art. 14, 15, 18 CE).

Defensor del Pueblo

Puede interponer queja ante el Defensor del Pueblo del Estado o autonómico. No tiene poder sancionador pero su informe es relevante.

Sanciones disciplinarias

El acoso es falta muy grave (TREBEP art. 95.2.b). Sanciones aplicables:

• Apercibimiento (faltas leves).
• Suspensión de funciones (de 1 mes a 6 años).
• Traslado forzoso con cambio de residencia.
• Separación del servicio (caso más grave; pérdida de condición funcionarial).

Protección frente a represalias

• Garantías de indemnidad: el denunciante no puede ser sancionado, trasladado ni perjudicado por presentar denuncia.
• Inversión de la carga de la prueba en sede laboral: una vez aportados indicios, el empleador debe probar que su conducta no es represaliatoria.
• Indemnización por daños morales acreditados.

Medidas preventivas

Las administraciones deben:

• Aprobar protocolos de prevención.
• Formar al personal directivo en detección.
• Difundir los canales de denuncia.
• Constituir comisiones de igualdad y de prevención.

Preguntas frecuentes

¿Debo aportar pruebas al denunciar? Conviene aportar todas las pruebas disponibles (correos, mensajes, testigos, informes médicos). Sin embargo, la denuncia formal puede iniciar la instrucción aunque las pruebas se aporten después.

¿Puedo denunciar de forma anónima? Los protocolos específicos permiten denuncia con confidencialidad protegida, no estrictamente anónima en todos los casos. La Ley 2/2023 admite canales anónimos.

¿Cuánto tarda la resolución? El protocolo AGE marca máximo 3 meses; en la práctica puede extenderse.

¿Me pueden trasladar como represalia? No. Las garantías de indemnidad protegen al denunciante. Cualquier traslado posterior debe estar motivado por causas independientes y verificables.

Fuentes

• TREBEP (BOE-A-2015-11719), art. 95.2.b.
• LO 3/2007 (BOE-A-2007-6115), art. 7.
• Resolución 5-mayo-2011 (Protocolo acoso AGE).
• Resolución 28-julio-2011 (Protocolo acoso sexual AGE).
• Ley 2/2023 (BOE-A-2023-4513).

Términos relacionados

• Acoso laboral en empleo público
• Acoso sexual en empleo público
• Falta muy grave
• Denuncia de corrupción

Cuándo una situación laboral difícil es acoso y cuándo no lo es

La frontera entre la gestión autoritaria y el acoso laboral es uno de los puntos de mayor confusión en el empleo público. No toda conducta abusiva del mando cumple los requisitos técnicos del acoso: es necesaria la persistencia en el tiempo, la sistematicidad y la intención de dañar o aislar. Un superior que asigna trabajo excesivo en un periodo de presión laboral puntual no está necesariamente ejerciendo acoso. Un superior que durante meses excluye sistemáticamente a un empleado de las reuniones, le asigna tareas degradantes y difunde información falsa sobre su rendimiento sí puede estarlo.

La diferencia entre el ejercicio del poder directivo, que es legítimo aunque sea estricto, y el acoso, que es una conducta antijurídica, la determina la evaluación de tres factores: repetición en el tiempo, finalidad o efecto de daño a la persona, y ausencia de justificación objetiva en las instrucciones o conductas del acosador. La jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia ha ido perfilando estos criterios en el ámbito del empleo público con sentencias que analizan los hechos caso a caso.

Lo que sí es relevante como indicio es el patrón. Si el funcionario puede documentar que durante varios meses ha sido sistemáticamente omitido en comunicaciones de equipo, ha recibido instrucciones contradictorias imposibles de cumplir, o ha sido destinatario de comentarios denigratorios reiterados delante de compañeros, tiene elementos para iniciar un protocolo de actuación.

Cómo documentar la situación antes de denunciar

La documentación previa a la denuncia formal es determinante. Los protocolos de la AGE y los autonómicos abren una fase de información reservada en la que el instructor recoge pruebas, pero lo que el denunciante aporte desde el inicio puede ser la diferencia entre una instrucción rápida y una que quede en tablas por falta de evidencia.

Los elementos más útiles son los correos electrónicos institucionales con instrucciones o comentarios que acrediten el patrón de conducta, los informes de trabajo que demuestren cumplimiento de objetivos pese a las condiciones adversas, la relación de testigos que hayan presenciado episodios concretos, y cualquier registro de asignación de tareas que permita comparar el trato recibido con el de otros compañeros en situación similar.

Los registros médicos de atención psicológica o psiquiátrica no son un requisito para denunciar, pero sí aportan credibilidad al relato cuando acreditan que los síntomas comenzaron en el periodo que coincide con las conductas denunciadas. El médico de cabecera o el servicio de prevención de riesgos laborales pueden ser los primeros interlocutores antes de formalizar la denuncia.

La grabación sin consentimiento del interlocutor en el ámbito laboral es una zona gris jurídica que no se recomienda. En algunos pronunciamientos se ha admitido como prueba cuando era la única forma de acreditar la conducta, pero en otros ha sido inadmitida. El asesoramiento de un profesional del derecho antes de usar ese medio es imprescindible.

Diferencias entre el protocolo de la AGE y el de las comunidades autónomas

El protocolo de la AGE aprobado en 2011 es el marco de referencia que prácticamente todas las comunidades autónomas han adoptado o adaptado en sus propios protocolos. Las diferencias principales son de procedimiento y de plazos, no de fondo.

En la AGE el instructor es designado por la Subsecretaría del ministerio y debe ser ajeno a la unidad donde se produjo el acoso. En algunas comunidades autónomas el papel del instructor lo puede asumir la Inspección de Servicios de la propia consejería, que tiene mayor independencia institucional. En otras, existe una comisión paritaria específica de acoso que actúa como órgano colegiado en lugar de instructor unipersonal.

La protección frente a represalias es común a todos los protocolos, pero la efectividad varía. En unidades pequeñas donde el denunciante y el denunciado conviven en el mismo espacio físico, la separación cautelar puede ser difícil de implementar de inmediato sin que quede en evidencia quién ha denunciado. Esta es una de las razones por las que los asesores especializados recomiendan documentar bien antes de denunciar: una instrucción rápida reduce el tiempo de exposición.

Más preguntas frecuentes

¿Puede el acosador ser un compañero de igual rango en lugar del jefe directo? Sí. El acoso horizontal, entre compañeros del mismo nivel jerárquico, está contemplado en los protocolos y es igualmente falta muy grave. La condición de superioridad jerárquica no es un requisito del acoso laboral en el TREBEP: lo que importa es la sistematicidad de la conducta dañina y su efecto sobre la dignidad y la salud del afectado.

¿Qué ocurre si la administración archiva el expediente sin medidas? La resolución de archivo es un acto administrativo recurrible. Si la instrucción concluye sin sancionar una conducta que se considera probada, el afectado puede recurrir en alzada y, si persiste la discrepancia, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. También puede presentar denuncia ante la Inspección de Trabajo, que tiene capacidad sancionadora independiente del procedimiento interno de la administración. La vía penal está disponible si los hechos pueden constituir delito contra la integridad moral tipificado en el Código Penal.

¿El funcionario acusado de acoso puede conocer quién ha denunciado? El protocolo prevé confidencialidad, pero en la fase de audiencia el instructor debe comunicar al denunciado los hechos que se le imputan. En la práctica, aunque no se revele explícitamente el nombre del denunciante, los hechos concretos suelen identificarlo de facto. Esta es la razón por la que las medidas cautelares de separación funcional son tan importantes al inicio del procedimiento.

¿Existe alguna ayuda psicológica específica para funcionarios que han sufrido acoso? Los servicios de prevención de riesgos laborales de cada organismo tienen obligación de facilitar apoyo psicológico cuando hay indicios de daño derivado del entorno laboral. En la AGE, el servicio de prevención del ministerio puede derivar al funcionario a recursos de salud mental. Algunas comunidades autónomas tienen programas específicos de apoyo a empleados públicos en situaciones de conflicto laboral, gestionados por los institutos de salud y seguridad en el trabajo autonómicos. La /mutualidad/muface, /mutualidad/mugeju y /mutualidad/isfas también cubren atención psicológica a través de las entidades concertadas.