PGE prorrogado y RDL retributivo: cómo se cobra cuando no hay Presupuestos

TL;DR

• En 2024, 2025 y 2026 no se aprobó nueva Ley de PGE para el ejercicio: rige el PGE prorrogado del 2023.
• Los incrementos retributivos del personal funcionario se aprobaron por dos Reales Decretos-ley específicos: el RDL 4/2024 y el RDL 14/2025.
• El RDL retributivo es el único cauce normativo válido para subir las retribuciones cuando no hay PGE: las cuantías retributivas son materia con rango de ley.
• Los Reales Decretos-ley deben convalidarse en el Congreso en 30 días o decaen, con riesgo de tener que devolver atrasos.

El dato bruto

Cronología de los incrementos retributivos del personal funcionario sin PGE nuevo:

Es decir: tres años consecutivos sin PGE específico para el ejercicio. El RDL 14/2025 cubre simultáneamente los incrementos de 2025 y 2026, con efectos retroactivos a enero de cada año en lo que aplica.

Por qué importa

El cauce del RDL retributivo tiene cuatro consecuencias prácticas sobre la nómina del funcionario:

1. Atrasos sistemáticos. Como el RDL se aprueba durante el ejercicio (no antes), las nóminas de enero a la fecha de publicación del RDL se cobran sin la subida. Cuando se aprueba, se liquidan los atrasos en una nómina específica (habitualmente la del mes posterior a la entrada en vigor del RDL).
2. Convalidación parlamentaria obligatoria. El RDL decae si el Congreso no lo convalida en 30 días naturales. Si decayese, los atrasos cobrados tendrían que devolverse. En la práctica no ha ocurrido, pero la incertidumbre existe.
3. Tope cuantitativo prudente. El Gobierno suele aprobar incrementos por RDL más conservadores que los que aprobaría en un PGE pleno, precisamente por el riesgo de no convalidación.
4. Estabilidad de las pagas extra y trienios. El RDL retributivo solo afecta a las cuantías; la estructura (catorce mensualidades, trienios por antigüedad, complementos por puesto) sigue regida por la LPGE de origen y el TREBEP.

Tres lecturas

• No es excepcional. Entre 2018 y 2026, más de la mitad de los ejercicios se han iniciado con PGE prorrogado. El RDL retributivo es ya un instrumento ordinario, no excepcional.
• Atrasos retroactivos como patrón. El RDL 4/2024 (junio 2024) liquidó atrasos de 6 meses. El RDL 14/2025 (diciembre 2025) liquidará atrasos de prácticamente todo 2025. Es decir: los funcionarios cobran la subida del año cuando ya casi ha terminado.
• Las pensiones y las clases pasivas siguen el mismo mecanismo. El mismo RDL retributivo suele revalorizar las pensiones públicas (Clases Pasivas y RGSS) con el porcentaje aprobado.

Limitaciones del dato

• La cronología de PGE prorrogados anteriores a 2024 no está cargada en DB con el mismo detalle. Las afirmaciones sobre el periodo 2018-2023 son cualitativas, basadas en BOE consultable.
• El RDL 14/2025 cubre dos ejercicios (2025 y 2026). La eventual aprobación de un nuevo PGE para 2026 podría modificar las cuantías; en ese caso la página /anos/2026 y este análisis se actualizarían.

Metodología

• Fuente: tabla incremento_anual del observatorio. Cada fila recoge el porcentaje fijo, el porcentaje adicional, su condición, la norma descriptiva y el identificador BOE.
• Lectura cruzada con la tabla retribucion_anual, que aplica los porcentajes año a año sobre la base PGE 2023.

Términos relacionados

• PGE
• Real Decreto-ley
• Atrasos
• Revalorización de pensiones de Clases Pasivas

Contexto histórico: las prórrogas presupuestarias en España

La prórroga de los Presupuestos Generales del Estado no es una anomalía reciente. La Constitución de 1978, en su artículo 134.4, establece que si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Es un mecanismo constitucional previsto para garantizar la continuidad del Estado, no una situación de emergencia excepcional.

Sin embargo, la frecuencia con que se ha activado en los últimos quince años sí supone un cambio estructural respecto a la etapa anterior. Entre 1979 y 2010, las prórrogas presupuestarias fueron excepciones puntuales. A partir de la crisis financiera de 2008 y, sobre todo, a partir de la fragmentación parlamentaria característica del período 2015-2026, la prórroga ha pasado a ser el escenario habitual en más de la mitad de los ejercicios.

El caso de los años 2024, 2025 y 2026 es especialmente significativo porque los tres comparten el mismo PGE de base (la Ley 31/2022, de Presupuestos para 2023) y los tres han requerido Reales Decretos-ley específicos para actualizar las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Esto implica que el funcionario lleva tres ejercicios consecutivos cobrando sobre una base normativa formalmente de 2022, actualizada por instrumentos de urgencia.

El impacto de esta situación sobre la planificación del empleo público va más allá de las retribuciones: la tasa de reposición de efectivos, las modificaciones de RPT, la creación de nuevas plazas estructurales y la actualización de los complementos específicos se ven condicionados por la imposibilidad de incorporar esas decisiones en un PGE con su debate parlamentario ordinario.

Análisis comparado: incrementos frente al IPC en el periodo disponible

La comparación entre los incrementos retributivos pactados y la evolución del IPC es la forma más directa de medir si las retribuciones públicas han ganado o perdido poder adquisitivo en cada ejercicio. Las series disponibles permiten construir esta comparación con precisión para 2024 y 2025.

Tabla

Incrementos retributivos pactados para la función pública e IPC anual (variación diciembre sobre diciembre del año anterior). Fuente: series del observatorio. IPC: INE, base 2016. Incrementos: acuerdo retributivo vigente.

Nota: el diferencial se calcula como incremento fijo menos IPC. Para 2024, el diferencial considerando el adicional del 0,5% suma 2,5% frente a 2,8471%, lo que arroja -0,35 puntos. El adicional de 2024 se aplicó tras confirmarse su condición. Para 2026 no hay IPC disponible al cierre de este análisis.

Los datos revelan tres patrones diferenciados. En 2021 y 2022, años en que no se dispone en el dataset del incremento retributivo exacto, el IPC registra sus valores máximos de la serie (6,5499% y 5,7077%), muy por encima de cualquier acuerdo retributivo ordinario. En 2023, el IPC modera a 3,1019% pero sigue sin contar con el dato de incremento. A partir de 2024, cuando los datos del acuerdo están disponibles, el diferencial se vuelve cuantificable: en ambos años con dato completo (2024 y 2025) la retribución pública crece por debajo del IPC, aunque el margen se estrecha. El pico del diferencial adverso se produjo casi con certeza en 2021-2022, años sin dato de incremento en el dataset pero con IPC de dos dígitos durante varios meses.

Limitaciones de este análisis

La tabla anterior no permite calcular el diferencial acumulado desde 2021 porque los incrementos retributivos de 2021, 2022 y 2023 no están disponibles en el dataset del observatorio con el mismo nivel de detalle que los de 2024-2026. Los datos del acuerdo 2022-2024 (incrementos de 2022 y 2023) son cualitativamente conocidos pero no están incorporados en la serie de incrementos del dataset en el momento de este análisis. Sin esos datos, cualquier cálculo del diferencial acumulado sería una estimación y no una derivación matemática de las series, lo que entra dentro de la línea roja de este observatorio.

Segundo, el IPC general como deflactor de las retribuciones públicas tiene una limitación estructural: mide el coste de la vida del hogar tipo español, no de los empleados públicos en particular. Los funcionarios tienen perfiles de consumo que se alejan en algunos aspectos de ese promedio, especialmente en la proporción de gasto en vivienda en grandes ciudades donde se concentra parte del empleo público. El impacto real de la inflación sobre el poder adquisitivo de un funcionario concreto puede ser diferente al que indica el IPC general.

Tercero, la aplicación retroactiva de los incrementos via atrasos tiene un efecto fiscal que este análisis no cuantifica. Los atrasos de varios meses cobrados en una sola nómina elevan la retención de IRPF de ese mes por efecto del tipo marginal, lo que reduce el neto efectivo recibido respecto a lo que habría resultado de cobrar la subida desde el inicio del ejercicio. Ver retención IRPF y nómina de funcionario.

Más preguntas frecuentes

¿El RDL retributivo afecta a todos los empleados públicos o solo a los funcionarios? El RDL retributivo se aplica al conjunto del personal al servicio de las Administraciones Públicas: funcionarios de carrera, interinos, personal laboral y estatutario. Los límites de incremento que establece son de aplicación a todas las administraciones, incluidas comunidades autónomas y entidades locales. Ver funcionario de carrera y funcionario interino.

¿Qué ocurre si el Congreso no convalida el RDL retributivo? Si el Congreso rechaza la convalidación en el plazo de 30 días naturales desde su publicación, el RDL decae con efectos ex nunc (desde ese momento, sin retroactividad). Jurídicamente eso significaría que las retribuciones cobradas durante el período de vigencia del RDL serían válidas y no habría obligación de devolución. Sin embargo, la situación de incertidumbre que generaría un rechazo es muy poco probable dado el consenso histórico en torno a los acuerdos retributivos firmados con los sindicatos mayoritarios de la función pública.

¿El 0,5% adicional condicionado de 2024 se confirmó? Sí. El adicional del 0,5% para 2024, condicionado a la evolución del IPCA armonizado, fue confirmado y su aplicación se ordenó mediante resolución posterior al RDL 4/2024. Esto elevó el incremento efectivo de 2024 al 2,5% acumulado. Ver retribuciones y datos y metodología.

¿Qué pasará si se aprueba un nuevo PGE para 2026 o 2027? Si se aprueba un nuevo PGE, sus disposiciones retributivas prevalecerán sobre las del RDL 14/2025 para el ejercicio cubierto. Si el incremento que fije el PGE fuera distinto al del RDL, se aplicaría el del PGE, con los ajustes que procedan sobre nóminas ya pagadas. En la práctica, los PGE suelen asumir los acuerdos ya pactados con los sindicatos, por lo que la diferencia entre un PGE y un RDL retributivo en términos de cuantía es habitualmente nula o marginal. La diferencia está en el rango normativo y en las posibilidades de incorporar reformas estructurales de mayor calado.